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浅谈古典时期雅典的官员监督机制

作者:admin2014-11-17 15:27阅读:文章来源:未知
       绝对的权力导致绝对的腐败,监督制度是防止公共权力腐败的重要机制。古典雅典被看作是西方监督制度的渊源所在。随着雅典民主制的不断完善,到了公元前4世纪,雅典对官员建立了较为完备的监督制度。官员在任职前接受任职资格审查,在任期内接受定期的信任投票,并随时有可能受到民众的告发和检举,在卸任前接受账目审计,这样就从选人、用人、问责和追责的每个环节都堵住了腐败的漏洞。本文对此展开论述,不当之处,敬请指正。
一、官员的任职资格审查
       古典时期雅典的官员由抽签或选举产生,任期 1 年。任何官员在就任之前必须通过五百人议事会或陪审法庭的资格审查,这个制度被称为任职资格审查(Dokimasia)。公元前 4 世纪,雅典大概共有 700 名官员和 500 名议员。五百人议事会主要负责审查抽签选出的下一年度就任的 500 名议员。但议事会的审查结果只是初步的,如果议员资格被否决,当事人可以上诉到陪审法庭。除议员外,其他官员在任职前都要接受陪审法庭的审查。九执政官是雅典最重要的官职,分管军事、宗教和司法等相关事务,他们先经五百人议事会初审,之后还必须通过陪审法庭的复审。这样就设立了两级审查制度。用意在于 :其一,个人在被行政部门取消就职资格之后,还有机会让陪审法庭重新审查,如被冤枉,可以获得补救的机会 ;其二,对执政官这样重大官职的审查要层层严格把关。
       陪审法庭和五百人议事会在进行资格审查时主要是对当事人进行问询。问题主要涉及直系亲属的姓名、住址、家庭的神 ;是否孝敬父母以及纳税和服兵役情况。随后请出证人证实。如果现场有人提出指控,受审者亦有机会答辩,然后在议事会中举手表决或在陪审法庭中投票表决。接下来,通过审查的人就登上供奉牺牲的石头,宣誓说,他们将公正从政和依法从政,绝不因职务之便收受礼物,如果收受礼物,就要立一金像。完成这一程序后,他们才可以就职。
       里尔的说法不无道理,我们知道对所有的官员进行任职资格审查极其耗费时间,即使审查一个人需要几分钟的时间,那么议事会审查 509 人(包括 500 名议员和 9 名执政官)也要花费几天的时间,而陪审法庭需要审查 700 多人,需要的时间更长。如此耗时的工作如果只是一种形式的话,那么很难理解雅典人从公元前 5 世纪中期到公元前 322 年一直坚持不懈地执行这种程序。所以,在笔者看来,任职资格审查并非流于形式,它是议事会和陪审法庭对官员进行任前审查的有效工具。不仅审查他们的法律资格,而且审查他们的政治立场,保证民主制免受寡头分子的侵犯 ;官员的品行也是资格审查的内容之一,孝敬父母、合法纳税、履行兵役是衡量一个公民是否具备任职资格的最基本的道德标准。
二、“信任投票”与“告发”
       对于任期内的官员,雅典主要通过定期的“信任投票”(Epikheirotonia)和“告发”(Eisangelia)两种程序来监督官员,监察官员滥用职权、玩忽职守和重大的叛国行为。
       官员在一年的任期内要在公民大会上接受 10 次信任投票,大概平均 36 天一次。公民大会是雅典国家的最高权力机关,年满 20 周岁的成年男性公民均有资格参加。公民大会每年召开 40 次,其中包括 10 次最高会议(kyria ekklesia)。会议固定的议题之一是对官员的任内表现进行审查,并投票表决其去留。“如果这种投票反对其中任何一个官吏,他便应在陪审法庭中受审,如有罪,则决定他的刑罚或罚金,但是如果无罪,他即复职。”这种高频次的群众监察成为“雅典民主制控制公职人员的最主要机制”。九执政官和将军等一些身居要职的官员尤其成为民众监控的重点。如公元前 344/3 年,九执政官在公民大会上因为没有通过信任投票而被停职,后经陪审法庭审判无罪后官复原职。公元前 430年,伯里克利就是在公民大会的信任投票中被免除将军一职,并被处以大额罚款,但是不久之后雅典民众又再次选举他担任将军一职。公元前 356/5 年,3 位将军因在信任投票中被停职,从战场上召回,接受陪审法庭的审判,其中一名被罚款 100 塔兰特,两名被判无罪。后两起案件都是在信任投票的过程中,将军们被告发,接受审判。
       所以,除了定期的信任投票外,告发也是雅典民众监控官员并保护民主制的一项有效措施。雅典大概在公元前 411/0 年颁行了告发法。任何人,无论是奴隶还是公民都有资格提出告发,可以告发包括公职人员在内的任何人。告发人可以把案件告发到五百人议事会或公民大会。五百人议事会可以审理告发案件,最高可判罚 500 德拉克马的罚金,如果超过这个额度,就要把案件提交到陪审法庭。另外,如果被告对议事会的判罚不服可以向陪审法庭提出上诉。告发到公民大会的案件主要涉及叛国、贪污和颠覆民主制的重大罪行。公民大会可以对案件进行审理,也可以提交到陪审法庭审理。在公元前 362 年之后不久,雅典人剥夺了公民大会对告发案件的终审权,交由陪审法庭审判。
三、帐目审计
       公元前 4 世纪,雅典官员在任期结束时还要接受账目审计(Euthynai)。雅典的 500 议员、700 官员、战神山议事会的成员和一些履行公共职责的公民(包括祭司、使节、三层桨船船长)同样也要接受账目审计。所有人在审查期间不得离开阿提卡。
       账目审计分两个阶段 :第一阶段审查官员任期内的公共资金帐目。由会计员(logistai)和他们的 10 个助手来执行,他们从全体公民中抽签选出。每个官员都要向他们提交任期内公共资金的收支账目,即使是不涉及到任何公共资金的官员也必须提交书面说明,因为他们可能利用职权接受贿赂。会计员和他们的助手要在 30 天内完成官员账目的审计,然后把账目交由陪审法庭,通常是规模为 501 人的公诉法庭。会计员主持审判,如发现某些官员的账目存在问题,就可提出指控。任何人都可以对接受审计的官员提出诉讼,但是可能限于经济方面的过失。无论有没有人指控,陪审员都要对每一个官员做出判决,如果判决无罪,官员就通过了账目审计 ;如果判决有罪,罪名可能是盗用公款、受贿,或是不恰当地使用公共资金和财产。如果是前两种罪名,就处以十倍罚款,如果是最后一种罪名,只要偿还损失的本金就可以了。如果罚款在第九届主席团的任期内没有还清,罚金就要翻倍,以十倍为最高限。
       雅典的官员监督机制主要发挥民众监督的作用。民众监督是建立在直接民主制的基础之上。无论是任职资格审查、信任投票,账目审计和告发程序,都是在公民直接行使主权的公民大会、五百人议事会和陪审法庭上进行的。前三种程序已经制度化,每年都会在固定的时间内按部就班地进行,运行机制较为成熟。信任投票和账目审计往往与告发程序联合,实现对官员的有效监控。但同时应该看到,告发程序暴露的问题较多,有时沦为政治斗争的工具,雅典公民往往以集体正义的名义扼杀了社会精英。
       雅典努力通过陪审法庭发挥法律监督的作用,试图建立一种法律凌驾于政府官员之上的监督机制。任职资格审查、信任投票,账目审计和告发程序的贯彻实施都有赖于陪审法庭,尤其在公元前4 世纪中期以后,陪审法庭的地位不断提升,重大的告发案件不再由公民大会审理,而全部转由陪审法庭审理。雅典主要依靠法庭实施法律的权威,有效防止官吏滥用权力,也试图防止公民大会上的公民集体滥用权力,体现了一种法治的理念。
       雅典人从制度的层面对官员实施任职前、任期内、任期后的三段式监督,充分体现了“权责明确,有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿,滥权须惩处”的官员监督和问责机制,有效地防止官员的腐败。

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